Una mirada bioética para la gestión de desastres y el desarrollo territorial

Sin dudas, los recientes desastres acontecidos en nuestro país y en la región dan cuenta de la importancia que tiene para hacer frente a estas emergencias la formulación de un desarrollo territorial integral basado en principios de equidad y justicia.

Por Equipo Bioética

||Autor Fotografía: Rodrigo Raiman, Agencia Nomade Images

Una historia repetida

Las circunstancias vienen replicándose, con mayor o menor intensidad, cada verano. Cientos, miles de hectáreas incendiadas por el inclemente paso de la temporada de incendios forestales, que dejan pueblos enteros quemados y miles de vidas pendiendo de un hilo y sin sus servicios sanitarios más básicos y elementales.

 Otras catástrofes naturales se han dado en el último tiempo como inundaciones de ciudades -el caso de Chañaral el año 2015 es paradigmático-, erupciones volcánicas, terremotos y tsunamis -que sitúan a Chile dentro de los cinco países más sísmicos en el mundo-, y grandes sequías. Por sus particulares características geográficas y geológicas, que determinan una gran variedad de climas y suelos, y la presencia de extensos terrenos montañosos (80%) así como de valles y planicies litorales en alrededor de un 20% de su territorio, el país resulta particularmente vulnerable a las amenazas de la naturaleza y a los efectos del cambio climático.

El Índice Global de Riesgo Climático 2017 de la ONG Germanwatch, sobre la base de eventos ocurridos entre 1996 y 2015, sitúa a Chile en la décima posición de los países más azotados por desastres asociados a la acción del hombre en la naturaleza.

La vulnerabilidad ante el cambio climático no es sólo un problema técnico sino también ético. El aumento de las temperaturas en el planeta es un fenómeno generado localmente pero con consecuencias globales. Los países que más contribuyen al calentamiento global no son necesariamente los más afectados por él. En efecto, los estados más pobres de América Latina, el Caribe y el Sudeste Asiático son quienes sufren con mayor intensidad las consecuencias de un clima cada vez más impredecible y extremo. Entonces, ¿cómo repartir equitativamente los costos asociados al cambio climático?

Según Turner, la vulnerabilidad corresponde al grado en el cual un sistema probablemente experimentará un daño debido a la exposición a un riesgo. En lo que respecta al cambio climático, se pueden identificar tres factores que determinan la mayor vulnerabilidad socio-económica de un país o región a él:

  • Exposición (estímulo impactando sobre un sistema). Una misma exposición a un daño podría arrojar consecuencias distintas para dos zonas geográficamente diversas;
  • Sensibilidad (respuesta del sistema a las influencias del clima); y
  • Capacidad adaptativa (habilidad de un sistema para transformarse a sí mismo, de manera de estar mejor equipado para lidiar con los estímulos externos).

La capacidad tiene que ver con la infraestructura del país, con sus posibilidades económicas, con el suministro de servicios públicos y con las aristas institucionales que orienten un adecuado ordenamiento territorial. En este sentido, es fundamental que la institucionalidad del país para hacer frente a estas catástrofes se plantee tanto preventiva como reactivamente.

Precisamente, el Quinto Informe de Evaluación del año 2014 del Panel Intergubernamental de Cambio Climático (IPCC) identificó al desarrollo territorial como uno de los factores clave dentro de las medidas de adaptación de los países más vulnerables.

Planificación urbana y desastres sanitarios

Ante la repetida ocurrencia de desastres, cabe preguntarse qué medidas preventivas pueden tomarse para que sus efectos sean mínimos. Una adecuada planificación urbana con énfasis en el mantenimiento de servicios básicos surge como la respuesta natural para moderar los daños y explorar potenciales oportunidades que beneficien a la población, en especial cuando se trata de atender los eventuales efectos negativos de un desastre sanitario.

Los desastres sanitarios involucran distintas situaciones: en un sentido estricto, el término caracteriza aquellos eventos que teniendo su origen en la acción patógena de agentes biológicos, afectan a la población, animales o plantas, poniendo en riesgo su salud y vida. En estos casos, se habla también de desastres biológicos, distinguiéndose, las epidemias y pandemias que afectan a la población humana, los fitosanitarios cuando el daño recae sobre especies vegetales y las epizootias -si los afectados son los animales-.

Pero además, se habla de desastre sanitario para referir a fenómenos naturales o humanos que sin constituir por sí un desastre sanitario pueden llegar a producirlo, representando una situación de emergencia sanitaria (problemas en el tratamiento de las aguas servidas o residuales, contaminación de alimentos, dificultades en el suministro de agua potable, etc.). Estas situaciones ocurren más frecuentemente luego de un desastre natural, ya sea porque éste afecta directamente la estructura de los servicios de salud impidiendo que éstos puedan otorgar sus prestaciones, o bien, porque generan situaciones que favorecen la propagación y acción de agentes patógenos.

Incluir una perspectiva bioética en la planificación urbana y el manejo del desastres puede contribuir a la implementación de políticas de gestión del riesgo que atiendan a una equitativa distribución de los costos, a un uso eficiente de las redes sociales o servicios de SMS para asegurar el acceso igualitario a información oficial incluso para la población de zonas rurales remotas, y a una distribución justa de las medidas de adaptación y mitigación al cambio climático, que priorice su implementación en la zonas de menos recursos.

Creando capacidad adaptativa para Chile

El país no ha estado ajeno a las recomendaciones internacionales para mejorar la gestión y el manejo de desastres. Sin ir más lejos, el año 2005 el Congreso Nacional aprobó y ratificó el Reglamento Sanitario Internacional (RSI), que tiene por objeto prevenir la propagación internacional de enfermedades, proteger contra esa propagación, controlarla y darle una respuesta de salud pública proporcionada y restringida, evitando al mismo tiempo obstaculizar innecesariamente el tráfico y comercio internacionales.

Este hecho permitió formular programas y destinar recursos para la creación de instancias clave, al interior del Ministerio de Salud (MINSAL), para la gestión y el manejo de riesgos. Una de ellas es el Centro Nacional de Enlace implementado el año 2008, como una unidad de inteligencia epidemiológica  que cuenta con las capacidades para detectar, evaluar, verificar, analizar, notificar y difundir información relevante para la toma de decisiones relacionada con eventos de salud pública.

Asimismo, funciona al interior del MINSAL, el Departamento de Emergencia y Desastres, que complementa el sistema de protección civil ante la ocurrencia de catástrofes, y que ha tenido la capacidad de establecer un cambio de paradigma en el manejo de los desastres, tradicionalmente enfocado en la respuesta, para poner el énfasis en la gestión y prevención del riesgo.

En esta misma línea, la Estrategia Nacional de Salud 2011-2020, dedica su “Objetivo Estratégico número 9”  al manejo de desastres y epidemias.

Los desafíos del actual marco normativo

Hoy, en Chile el manejo de emergencias tiene por principal actor a la Oficina Nacional de Emergencia (ONEMI), organismo dependiente del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, que está a cargo de coordinar el Sistema Nacional de Protección Civil, planificando y ejecutando acciones de prevención, respuesta y rehabilitación frente a situaciones de riesgo colectivo, emergencias, desastres y catástrofes de origen natural o provocados por la acción humana. Si bien dicha oficina fue fundada el año 1974, su lugar estratégico dentro de las emergencias le fue otorgado el año 2002, con la aprobación del Plan Nacional de Protección Civil. Recientemente, esta instancia aprobó la Plataforma Nacional para la Reducción del Riesgo de Desastre y su actual gestión se ha centrado en reforzar el Sistema de Emergencia y Alerta Temprana y en fortalecer el Sistema de Protección Civil.

Los eventos del año 2010, dieron además lugar a la Ley Nº 20.444 por la cual se creó el Fondo Nacional de la Reconstrucción y se establecieron mecanismos de estímulo tributario para las donaciones efectuadas con ocasión de catástrofes.

Asimismo, para fortalecer su regulación interna, Chile durante los últimos años ha ratificado diversas normativas internacional relativas a la gestión correcta de desastres, entre los que destacan el Marco de Sendai para la Reducción de Desastres 2015-2030; la Agenda de Desarrollo Sostenible 2030; la Convención contra el Cambio Climático de Naciones Unidas (UNFCCC); las conclusiones de la Cumbre Humanitaria Mundial; y los documentos marco de la Organización Panamericana de la Salud (OPS) respecto no sólo a los brotes epidemiológicos sino también a la respuesta a emergencias y asistencia humanitaria, entre varios otros.

Sin perjuicio de los avances alcanzados, Chile no cuenta aún con un marco normativo consistente y con políticas públicas coherentes que atiendan a la prevención, gestión y mitigación del riesgo y el manejo de desastres con una mirada integral. En este sentido, el Banco Interamericano de Desarrollo en su Índice de Gobernabilidad y Políticas Públicas en gestión del riesgo de desastres (IGOPP) ha expresado respecto de Chile, que se puede aseverar que la falta de una legislación moderna y habilitadora -en el sentido de que fomente la participación y establezca responsabilidades- se convierte en un sensible factor de limitación para un avance más sostenido en lo existente, y para un abordaje más claro en donde los avances son menores o inexistentes (…) No existe una normativa sistémica en torno a la gestión del riesgo de desastres, al igual que no existe una gestión del riesgo integral.

Una legislación en esta línea requiere que se atienda por completo el ciclo del manejo de desastres, el que va desde la prevención del mismo a la rehabilitación de todos los afectados, lo que exige, entre otros aspectos:

  • Considerar partidas presupuestarias específicas para la prevención y gestión del riesgo dentro de las diversos servicios públicos que participan del sistema de protección civil;
  • Regular la cooperación internacional proveniente de agencias, gobiernos e incluso donantes extranjeros, de manera que sus contribuciones puedan recibirse y destinarse con rapidez a la atención de los efectos del desastre.
  • Establecer procedimientos estandarizados que faciliten la recepción de ayuda humanitaria y la participación de profesionales extranjeros en las tareas de rescate, reconstrucción, rehabilitación y atención posterior a los desastres. En este sentido, la OMS ha intentado estandarizar los hospitales de campaña.
  • Diseñar políticas sectoriales integradas en cada servicio público que participa del sistema de protección civil que orienten su quehacer y coordinen a los distintos actores tanto al interior del servicio como hacia afuera de él.
  • Elaborar protocolos, planes y estrategias de intervención en equipos de respuesta que faciliten el despliegue y la labor de personal especializado.
  • Establecer normas vinculantes de construcción para infraestructura crítica.
  • Regular el voluntariado de manera que su accionar pueda alinearse con los objetivos y planes de mitigación de riesgos y manejo de desastres determinados por la autoridad, delimitando obligaciones y responsabilidades.
  • Exigir el plan de gestión y mitigación de riesgo como requisito necesario para la acreditación de hospitales y centros de salud.
  • Establecer la obligatoriedad de difundir a través de diversos medios de comunicación programas de educación en materia de desastres que contribuyan a generar una cultura nacional en favor de la prevención y gestión del riesgo.

Tras las series de emergencias ocurridas con posterioridad al terremoto del 27 de febrero del año 2010, surgió consenso respecto de la necesidad de modernizar y fortalecer la institucionalidad vigente. Ello llevó en 2011 a la presentación por parte del Ejecutivo de una iniciativa legislativa que busca establecer el Sistema Nacional de Emergencia y Protección Civil y crear la Agencia Nacional de Protección Civil (Boletín 7550-06). El proyecto persigue precisamente pasar del simple manejo del desastre a la reducción del riesgo, lo que implica atender a los factores subyacentes al riesgo y a la vulnerabilidad de la población. El proyecto se encuentra en segundo trámite constitucional ante el Senado, con urgencia suma.

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